REPASO A LA HISTORIA: DEBERIAMOS VOLVER A LA LEY DEL 24 DE JULIO DE 1954...?
JUAN-CRUZ ALLI ARANGUREN
Prof. Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Pública de Navarra y Técnico urbanista
URBANISMO Y VIVIENDA. LA INTERRELACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE SUELO Y VIVIENDA
Conferencia en el III Congreso Español de Derecho Urbanístico, Pamplona, 25 de mayo de 2005
El urbanismo y la vivienda han sido tratados como realidades distintas, y tan es así, que, incluso en la evolución histórica de la ordenación del territorio para asentar y desarrollar las actividades humanas, se ha marcado como una de sus prioridades la de resolver el hábitat, dotándolo, progresivamente, de las infraestructuras y los servicios necesarios para que la persona se desarrolle, trabaje, etcétera. El suelo objeto de la ordenación y de otras muchas intervenciones públicas, sobre el que se asienta la construcción, es un bien económico escaso, susceptible de usos alternativos, no reproducible, mientras que la edificación es un factor objeto de producción, que puede ser sustituido y reproducido. El suelo constituye un activo físico-económico sobre el que se configura la ciudad, produciendo riqueza en el proceso de construcción, de ahí la consideración meramente economicista que se le ha atribuido, sin entenderlo de modo integral, sino sólo como bien necesario para otras políticas, como la económica.
Aun cuando las políticas de suelo y vivienda hayan discurrido por caminos distintos y separados, lo cierto es que la ordenación permite la edificación, y esta se realiza en terrenos ordenados de algún modo, o al margen de la ordenación, que precisa en un momento posterior de la forma y los servicios urbanos. Por eso mismo, la presencia de los poderes públicos en estas políticas es el mecanismo de coordinar las potestades administrativas para atender las necesidades sociales.
A todo ello se ha de añadir que la evolución humana, el reconocimiento de derechos como el de la vivienda y la configuración de nuevos paradigmas como el del desarrollo sostenible inciden y dan nuevos significados a prácticas humanas, sociales, culturales y administrativas que adquieren nuevo significado. El derecho de vivienda es uno de los derechos sociales amparados en la equidad horizontal y la función redistributiva propia del Estado de bienestar, sobre un estándar mínimo que permita el acceso a la vivienda y otros servicios, así como medio para superar la exclusión social, actuando desde la oferta del producto. Cuando se aplica la equidad vertical, la política de vivienda persigue la redistribución en atención al factor renta, de modo que, garantizado un estándar mínimo, el alcance de la redistribución está directamente relacionado con los niveles de renta de los beneficiarios y actúa sobre el adquirente.
La intervención pública en la política de vivienda se ha ejercido por distintas razones, desde las de equidad y justicia propias del Estado social a las de fomento de la actividad económica como componente de las acciones anticíclicas.
Por otra parte, los poderes públicos, principalmente los estatales, han utilizado las diversas técnicas de intervención. La policía por medio del control de las condiciones higiénicas y del régimen de las viviendas de protección oficial1. El fomento por las ayudas económicas directas, la financiación, la reducción de intereses, las medidas fiscales y las cesiones de suelo. El servicio público por la promoción pública directa de viviendas en propiedad o alquiler. Además, la potestad planificadora se ha plasmado en planes de diversos tipos para la construcción, atenciones sociales urgentes, rehabilitación, etcétera.
La política de vivienda ha sido instrumento de la política económica con sus propios fines económicos y sociales, sin formar parte de la urbanística e, incluso, a veces en su contra, por considerarla un obstáculo que impedía ejecutar aquella, por la incidencia en los costos del suelo. La consideración del suelo como el elemento sobre el que se sustentan las viviendas, las infraestructuras y los equipamientos exige partir de la ordenación en la que se concretan los objetivos socio-económicos por medio de las determinaciones del planeamiento. Para establecer un claro compromiso entre el Plan y los objetivos se han creado los estándares de viviendas sometidas a regímenes de protección pública, que se imponen al planificador y a la Administración actuante y limitan su discrecionalidad.
1. La evolución histórica del tratamiento de la vivienda en relación con el urbanismo
En este aspecto se distinguen varios periodos:
El del urbanismo histórico hasta la Ley de 12 de mayo de 1956 en el que se ordena el crecimiento y se inicia la política de vivienda.
El urbanismo normativo, basado en el Plan de Ordenación conforme a la Ley de 1956, que inicia la concepción integral de la ciudad y su territorio, de las actividades y necesidades a satisfacer.
El del urbanismo operativo, para lograr objetivos concretos en suelo y vivienda, incluso al margen del Plan, con nuevos medios jurídicos que superan la Ley de 1956 y sus instrumentos.
El urbanismo concertado, a partir del III Plan de Desarrollo de 1972 y la planificación de la política pública de vivienda.
El urbanismo dirigido, que incrementa la participación de la comunidad en las plusvalías, plasmado en la Ley de 1990 y en el Texto Refundido de 1992.
El urbanismo neoliberal, que se consagra en la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones.
A lo largo del siglo XIX se concibió la urbanización de las ciudades como una potestad pública que condicionaba y limitaba las facultades dominicales y se ejercía como una obra pública, por lo que se excluía del justiprecio de los bienes expropiados cualquier valoración derivada del Plan o del proyecto de obras públicas, ajena a su valor rústico, como estableció la Ley de Expropiación Forzosa de 1879. Fue la época de los ensanches de poblaciones y del “urbanismo de obra pública”2, en el que la ordenación del crecimiento de la ciudad estaba justificado por la necesidad de prever espacios para las viviendas y los usos terciarios, pero sin previsiones de política de vivienda3. Los planes de expansión y los de alineaciones siguieron la dinámica de la mínima ordenación y unas precisas ordenanzas que establecieran el régimen de la edificación y agilizaran el otorgamiento de licencias.
1.1. La vivienda desde la higiene y como problema social
Históricamente, la política de vivienda se ha trazado al margen de la ordenación urbana, concebida como ciudad de los propietarios del suelo que, una vez urbanizado, podía destinarse a la construcción de viviendas. A estas se les dio un tratamiento higienista o de problema social, pero no fueron el referente básico de la ordenación, sino una consecuencia de los usos de interés que generasen plusvalías para los propietarios de suelo y la actividad constructora privada. Al primer modelo respondieron las medidas de la Real Orden de 9 de septiembre de 1853 sobre condiciones de salubridad y precios de alquileres de las viviendas4, la Instrucción General de Sanidad de 1904, las Bases Generales para la redacción de los Reglamentos de Higiene de 1910 y las Instrucciones técnico-sanitarias para pequeños municipios de 19235.
La construcción de viviendas para atender las carencias sociales se planteó como un medio de la política social, una vez que la incipiente Revolución Industrial transformó las ciudades, potenció la inmi gración y creó un proletariado urbano víctima de la economía liberal, hacinado y segregado en espacios sin servicios ni condiciones habitables. A pesar de ello, la gravedad de la situación obligó a los gobiernos liberales a tomar algunas iniciativas de medidas higiénicas y de promoción de viviendas, que significaron el paso de la ciudad liberal de la primera revolución industrial a la ciudad neotécnica y posliberal6. Fueron los fundamentos de las políticas sociales que ha desarrollado y consolidado el Estado social de Derecho de la Constitución, entre cuyos derechos sociales y deberes prestacionales de los poderes públicos está reconocido el derecho a la vivienda (art. 47 CE)7.
Desde finales del siglo XIX, el problema de la vivienda y las políticas para resolverlo se han apoyado en la actividad administrativa de fomento de la construcción por parte de los constructores privados y, con mucha menor importancia, en la actividad directa de la Administración construyendo y adjudicando viviendas por considerar que se trataba de una necesidad de servicio público. Además, ha sido una constante su utilización en la política económica para reactivar la actividad y mantener el empleo con el efecto multiplicador que la construcción implica para otros sectores productivos y el conjunto de la actividad económica8. En general, la política de vivienda fue más una acción anticíclica que de redistribución social, como lo demostró la preferencia otorgada a la política de la piedra frente a la consideración de las condiciones personales de los beneficiarios.
La primera medida de política social consistió en crear, a partir de 1875, entidades de construcción de viviendas, aunque la acción integral fue el Proyecto de Ley de 1878 para la construcción de barriadas para obreros, en régimen de arrendamiento o acceso a la propiedad, por empresas que recibían ayudas estatales de apoyo directo -por medio de cesiones de terrenos públicos-, e indirectas como subvenciones a fondo perdido, bonificaciones y exenciones fiscales, además de las ayudas particulares de carácter filantrópico9.
Por Real Decreto de 23 de abril de 1903 se fundó el Instituto de Reformas Sociales10, que dirigieron don Gumersindo de Azcárate y don Adolfo Posada, este último elaboró en 1907 una propuesta de ley para la promoción y construcción de viviendas baratas por fórmulas cooperativas. En el Instituto se redactaron las Bases para un Proyecto de Ley de casas de obreros. Casas baratas, que fueron el origen de la Ley de Habitaciones Higiénicas y Baratas de 12 de junio de 191111. En cada municipio se debía constituir una Junta de Fomento y Mejora de las Habitaciones Baratas para el control sanitario y el fomento de la construcción de este tipo de viviendas. Podía instar a los Ayuntamientos la reparación y demolición de los inmuebles insalubres, previo un plan de obras municipal a tal fin, que aprobaría el Gobierno. Entre las medidas políticas de apoyo a la construcción de viviendas para las clases sociales más desfavorecidas se previeron la cesión de terrenos, las subvenciones, las exenciones de impuestos estatales y la participación de los Ayuntamientos con la oferta de suelo urbanizado y la construcción directa de viviendas12. Se estableció la fórmula de la “vivienda calificada”, que ha sido una de las características del régimen. Esta Ley y toda la legislación posterior siguieron la tendencia de considerar la vivienda al margen de las determinaciones de los instrumentos de ordenación urbana, como una acción política aislada que perseguía sus propios fines.
La Ley de Casas Baratas de 10 de diciembre de 1921 fijó las condiciones objetivas de los beneficiarios, el régimen de calificación, un precio de alquiler tasado y un régimen de control de los constructores aprobando los estatutos de las empresas, que debían llevar contabilidad separada de las promociones y no obtener un beneficio superior al 6% del capital destinado a su construcción. Las ayudas se concretaron en préstamos hipotecarios, subvenciones directas, primas a la construcción, exenciones fiscales, abonos de intereses de préstamos y garantía de rentas13.
El Decreto-Ley de 29 de julio de 1925 inauguró un nuevo régimen para las casas económicas, categoría destinadas a las clases medias, por medio del fomento de la construcción más que de la demanda, en régimen de alquiler o de acceso a la propiedad. Se mantuvo el régimen fiscal de las casas baratas, se garantizaban los préstamos hipotecarios y los tipos de interés máximos. Por Orden de 20 de diciembre de 1927 se dictó el régimen de las casas para funcionarios, y en 1928 se creó la Caja para el fomento de la pequeña propiedad, que gestionó las obligaciones estatales respecto a todos los tipos de viviendas existentes. Por Decreto de 15 de agosto de 1934 se aprobó el Reglamento del Patronato de Política Social Inmobiliaria, estructurado por Decreto de 11 de junio de 1935. Las posteriores Leyes del Paro de 1934 y la conocida como Ley Salmón de 29 de junio de 1935 tuvieron como finalidad fomentar el empleo con la construcción de viviendas que atendieran también las necesidades sociales del momento. Una de las características del régimen de viviendas de protección pública ha sido la vigencia de un conjunto desordenado y superpuesto de normas, sin derogación de las anteriores y sin uniformidad, que ha creado una constante inseguridad, numerosas “aberraciones jurídicas” y, a veces, una “total y absoluta desconexión con la realidad”14.
La promoción directa de viviendas protegidas que emprendió la Administración se encomendó por la Ley de 19 de abril de 1939 al Instituto Nacional de la Vivienda15, organismo autónomo vinculado al Ministerio de Trabajo hasta 195716, “cuando se trate de atender necesidades graves y apremiantes, y, en los casos en que así lo exija por falta de toda otra iniciativa, la realización de los planes generales de construcción formulados reglamentariamente” (art. 14), con un régimen establecido en las Ordenanzas arquitectónico-urbanísticas de 1939 y 1941, que se impusieron a las Ordenanzas municipales en las localidades en que se actuó. A partir de 1941 contribuyeron en esta política la Obra Sindical del Hogar de la Delegación Nacional de los Sindicatos verticales, los Patronatos de viviendas para funcionarios civiles y militares, y el Instituto de Crédito para la Reconstrucción Nacional17. La Ley de 25 de noviembre de 1944 y el Decreto-Ley de 7 de marzo de 1947 establecieron la categoría y régimen de las viviendas de clase media, y el Decreto-Ley de 19 de noviembre de 1948 el de las viviendas bonificables, concretando los criterios de calidad y de superficie máxima.
La vivienda “social”, dirigida a superar el chabolismo y a la población trabajadora de la periferia de las grandes ciudades, fue regulada por los Decretos-Leyes de 14 de mayo de 1954, 10 de agosto de 1955 y 3 de abril de 1956. Numerosos decretos posteriores aplicaron el régimen a localidades concretas. Con destino a su promoción por la Obra Sindical del Hogar, se crearon las viviendas de “renta mínima” y de “renta reducida” por el Decreto-Ley de 29 de mayo de 1954.
La nueva política de vivienda estuvo directamente relacionada con la necesaria reconstrucción del país tras la guerra civil, la absorción del paro y la superación del chabolismo y la infravivienda de las grandes poblaciones. Para ello se construyeron en núcleos periféricos y marginales los “poblados dirigidos”18, las unidades vecinales de los “poblados mínimos y de absorción”19 y los “alojamientos de urgencia o albergues provisionales”20, de baja calidad en la edificación y urbanización y sin dotaciones, instrumentalizados en los posteriores Planes de Urgencia Social de Madrid, Barcelona y Vizcaya.
La política de vivienda se orientó ideológicamente a construir viviendas para la clase media, constituida en aquel momento por el colectivo de funcionarios, profesionales, pequeños empresarios, industriales y comerciantes que, por otra parte, fueron los soportes del régimen político. Se buscó crear una nueva clase de propietarios, porque “la propiedad de una vivienda convierte a la persona en propietaria de una parcela de la nación. Esto apoyaba la estabilidad social”21. Esta política permitió configurar el ideal familiar de estabilidad, ahorro, acumulación de capital asegurado por su constante revalorización y garantía de contingencias futuras, reforzando las actitudes conservadoras y, por ellas, el apoyo al sistema22. El nuevo régimen jurídico de la propiedad de viviendas quedó establecido por la Ley de Propiedad Horizontal de 21 de julio de 1960, como alternativa a los arrendamientos, a los que se consideró “remedios ocasionales, que resuelven el conflicto de intereses de un modo imperfecto [...] imponiendo a la propiedad una carga que difícilmente puede sobrellevar”. En la exposición de motivos la ley declaró que “la esencial razón de ser del régimen de propiedad descansa en la finalidad de lograr el acceso a la propiedad urbana mediante una inversión de capital que, al poder quedar circunscrita al espacio y elementos indispensables para atender las propias necesidades, es menos cuantiosa y, por lo mismo, más asequible a todos y la única posible para grandes sectores de personas”.
Las tipologías y regímenes de las viviendas eran de tres categorías: viviendas protegidas, viviendas de clases medias y viviendas bonificables, según la capacidad de pago y el nivel de renta de los distintos grupos sociales. Las medidas de fomento estaban orientadas a la construcción más que a la demanda, y se reducía su alcance en la medida en que se elevaba el nivel de las tipologías, siendo común a todos ellos el considerar a los promotores como beneficiarios de la expropiación forzosa de los terrenos necesarios para ejecutar las promociones. Fueron eficaces las medidas en cuanto a la construcción de viviendas, reducción del paro y reactivación económica, pero no tanto en el cumplimiento de la función social, ya que terminaron predominando las viviendas bonificadas menos sociales sobre las protegidas, lo que consolidó a la clase media propietaria23.
Por medio de la Ley de Viviendas de Renta Limitada de 15 de julio de 1954 se instituyó el nuevo régimen, y por Decreto-Ley de 1 de julio de 1955 se aprobó un Plan Nacional de la Vivienda para levantar 550.000 viviendas entre los años 1956-1960 en las ciudades de mayor crecimiento. Con ambas medidas se trató de afrontar el déficit de viviendas de bajo costo que hiciera posible la creación de nuevos propietarios entre los sectores sociales empleados de la incipiente sociedad industrial. Para conseguirlo se preparó un año después un acuerdo entre el Instituto Nacional de la Vivienda y la Dirección General de Arquitectura y Urbanismo para crear suelo urbanizado en el que desarrollar los planes actuando en zonas periféricas sobre suelo rústico.
1.2. El planeamiento urbanístico y la Ley del Suelo de 1956
La Ley de Régimen Local de 1955 atribuyó como primera competencia municipal la “gestión urbanística en general, saneamiento, reforma interior, y ensanche de las poblaciones; vías públicas, urbanas y rurales; viviendas; parques y jardines; campos de deportes” (Art. 101.2.a). Se estableció el “Plan General de urbanización” para la “reforma, ensanche, higienización y embellecimiento”, aunque la mayor parte de los municipios siguieron ejecutando sus planes de ensanche, de extensión y los planos de alineaciones sin dotarse de un instrumento de conjunto. A veces se partió de los planos de alineaciones que, completados con un plano de zonificación, fueron calificados como Plan General. Las obras de urbanización acapararon los esfuerzos de las municipales, que diferenciaban las de reforma interior de poblaciones, el ensanche, la extensión y el saneamiento (Arts. 129 y 130).
A partir de la Ley de 12 de mayo de 1956, de régimen del suelo y ordenación urbana, la función pública urbanística se configuró al servicio y garantía del derecho de propiedad, como urbanismo de obra privada. Con algunos matices se asumió la decisión pública en la planificación y el desarrollo, la transformación por la ejecución y el control del ejercicio de los derechos preexistentes por parte de los propietarios, quienes percibían las plusvalías, limitándose la participación colectiva de las mismas a unas cesiones de terrenos cuyos beneficios habían percibido, y a la ejecución de la urbanización en su propio interés. En momentos posteriores se hizo partícipe a la comunidad de una pequeña porción de esas plusvalías, que fue considerada una “privación o cesión” de algo que, por su propia naturaleza y derecho, pertenecía a las facultades dominicales. Por ello, a la hora de determinar el valor del bien expropiado se le computaban las plusvalías urbanísticas, decisión que conducía a un valor de mercado superior al de su naturaleza de suelo rústico y de la capitalización de los resultados derivados de su capacidad productiva. Este régimen creó graves dificultades a las políticas de vivienda, que exigían reducidos costes de suelo para hacerlas asequibles a los sectores más desfavorecidos.
La Ley del Suelo de 1956 representó el punto de partida del nuevo orden legal de la propiedad estatutaria que, con algunas variantes, recogieron las leyes posteriores y consagraron los artículos 33 y 47 de la Constitución. Institucionalizó el planeamiento urbano como eje del sistema ordenación-redistribución-ejecución-edificación que permitía la transformación del suelo, concretando el régimen jurídico abstracto de los tipos de suelo establecidos por la Ley. También incorporó medidas tendentes a incidir en la vivienda a través de la política de suelo, como la edificación forzosa (arts. 142-151), los patrimonios municipales (arts. 72-76) y el derecho de superficie (arts. 157-161), que siguieron utilizándose en la legislación posterior.
1.3. La estatalización de las políticas de suelo y vivienda
La política de vivienda se reforzó con la creación del Ministerio de la Vivienda por Decreto-Ley de 27 de febrero de 1957, que concentró la intervención estatal en el urbanismo y la vivienda24. El nuevo Ministerio cumplió los objetivos de los políticos falangistas que, como el ministro Arrese, trató de hacer real la “revolución social” de su ideología que contribuyera, por una parte, a construir viviendas para resolver los problemas sociales y, por otra, a la popularización de la propiedad. Aunque su concepción teórica daba primacía a la ordenación y a la preparación de suelo urbanizado, en el que se asentasen las viviendas por barrios completos con servicios y espacios públicos, la coyuntura socio-política exigió atender prioritariamente a la construcción sobre el planeamiento25.
Durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1956 y de sus instrumentos de planeamiento gestionados por los municipios, se inició una política estatal de vivienda que buscó resolver los urgentes problemas derivados de la industrialización, de la concentración urbana y de la transformación de España en una sociedad industrial, de conformidad o en contra de los planes municipales de ordenación. De modo que la “maduración conceptual, jurídica e institucional” que supuso esa Ley y, “cuando todo el dispositivo instrumental debería haber sido cuidadosamente tratado en su puesta a prueba, empieza el camino de su deterioro, su quiebra y su descomposición, como consecuencia del brutal impacto que produce en él la orientación de determinadas decisiones políticas, contradictorias con la orientación general que requería la política urbanística ideada”26.
1.4. El Plan Nacional de la Vivienda
El Plan Nacional de Vivienda 1955-1960 se marcó el objetivo de construir 550.000 viviendas con la participación activa de la iniciativa privada, a la que se estimuló con ayudas directas a la edificación, si bien a la hora de planificar se tuvo en cuenta la posibilidad real de la demanda en función del crecimiento vegetativo y las migraciones. Los regímenes fueron los de las viviendas de tipo social (Decreto-Ley de 14 de mayo de 1954), las de renta limitada (Ley de 15 de julio de 1954) y las subvencionadas (Ley de 13 de noviembre de 1957 y Decreto de 22 de noviembre de 1957). Las primeras de una superficie máxima de 50 m2 y un coste de 100.000 Pts., las construiría directamente el Instituto Nacional de la Vivienda, organismos oficiales y entidades benéficas en la periferia de las ciudades y zonas industriales, estaban destinadas a los grupos de menor renta. En las de renta limitada se establecieron tres grupos por superficie y las medidas de fomento estaban destinadas al promotor para estimular la oferta. Las subvencionadas tuvieron su origen en el Plan de Urgencia Social de Madrid para erradicar el chabolismo en las afueras por medio de ciudades satélites, que se extendió a Barcelona, Vizcaya y Asturias.
El Plan Nacional de la Vivienda 1961-1976 fue aprobado por la Ley 84/1961, de 23 de diciembre y revisado en 1968. Estaba concebido como un programa para la ejecución de viviendas que atendieran las necesidades y que aumentara la productividad de la industria de la construcción, coordinando todas las actividades y entidades públicas con competencia en el desarrollo y ejecución del Plan. La Ley previó penalizar las viviendas desocupadas, modificar la legislación del suelo y de arrendamientos urbanos y descongelar las rentas. Se valoraba de modo positivo el cumplimiento de los objetivos, aunque realizó una estimación deficiente de los efectos de las migraciones, no estimuló la oferta de suelo urbanizable, ni racionalizó los recursos, de modo que muchas de las viviendas no encontraron a sus auténticos destinatarios27. No se ejecutó la previsión de desarrollar programas cuatrienales, que fueron absorbidos posteriormente por los Planes de Desarrollo.
Por primera vez, el Plan tuvo una concepción urbanística de la vivienda, integrándola en una estructura espacial organizada en “unidades urbanas de vecindad”: el distrito de 100.000 habitantes estaba integrado por cinco barrios de 20.000 habitantes, y cada barrio por cuatro núcleos residenciales de 5.000 habitantes. Estas cifras fueron rebajadas posteriormente para conseguir polígonos menos compactos y con más espacios libres, aparcamientos y dotaciones, con menores aprovechamientos edificables y densidades. Abordó las “necesidades de terrenos, urbanización y edificaciones complementarias”, que significaron el comienzo de los estándares de dotaciones de los Planes Parciales, ante la insuficiencia de la legislación urbanística. Estableció un estándar de densidad de 500 habs./Ha. y las repercusiones de costes de suelo y urbanización en el 15% del de la edificación28.
Las dificultades derivadas de la rigidez del planeamiento municipal y de los sistemas de actuación de la Ley del Suelo exigieron medios de acción rápida al servicio de los organismos autónomos dependientes del Ministerio de la Vivienda, Gerencia de Urbanización29 e Instituto Nacional de la Vivienda, a los que se encomendó atender las necesidades de suelo para los nuevos polígonos industriales y residenciales. Con esta finalidad se dictó la Ley 52/1962, de 21 de julio, sobre valoraciones de terrenos sujetos a expropiación en ejecución de planes de vivienda y urbanismo, que permitió acciones directas con modificación del planeamiento.
SIGUE.............................................
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