Spaniens König und die Amnestie: Was die Verfassung ihm zu untersagen verbietet

Die Amnestie, die der König laut einem Teil der Debatte nicht unterschreiben muss

Artikel 62 der spanischen Verfassung zählt die Befugnisse des Königs auf, darunter eine, die kaum jemand aufmerksam liest: das Begnadigungsrecht nach Maßgabe des Gesetzes auszuüben, wobei er Generalamnestien nicht genehmigen darf. Daraus leitet sich die These ab, die die Debatte beherrscht: Wenn eine Amnestie einer Generalamnestie gleichkommt, kann der König nicht nur die Unterzeichnung verweigern, sondern wäre sogar dazu verpflichtet. Die Diskussion ist nicht gering zu nehmen, denn sie berührt den Kern des Systems: was die Regierung tun darf und was das Staatsoberhaupt nicht unterzeichnen darf.

Das Argument stützt sich auf eine wörtliche Lesart des Verfassungstextes. Eine Amnestie, so die These, sei keine Nebenfigur und keine individuelle Begnadigung, sondern eine verschärfte Form der Generalamnestie – das einzige Gesetz, das der König kann und muss ablehnen. Besteht die Exekutive darauf, ist der institutionelle Konflikt programmiert: Ohne königliche Sanction tritt das Gesetz nicht in Kraft, und der einzige verbleibende Weg ist der verwaltungsgerichtliche vor der Dritten Kammer des Obersten Gerichtshofs.

Was Artikel 62 über das Begnadigungsrecht sagt

Die Aufzählung der Befugnisse umfasst die Sanctionierung und Verkündung der Gesetze, die Einberufung und Auflösung der Cortes (Parlament), die Ausschreibung von Volksabstimmungen, das Vorschlags- und Ernennungsrecht des Ministerpräsidenten, die Ernennung und Entlassung der Minister auf Vorschlag des Ministerpräsidenten, die Erlassung der im Ministerrat beschlossenen Dekrete, den Oberbefehl über die Streitkräfte und das Hohe Protektorat der Königlichen Akademien. Der Schlüssel liegt in der Klausel zum Begnadigungsrecht: Generalamnestien darf er nicht genehmigen.

Der Vergleich, der kursiert, stammt aus dem Straßenverkehrsrecht: Man muss nicht verbieten, schneller als 200 zu fahren, wenn über 120 bereits verboten ist. Auf den Fall übertragen wäre eine Amnestie weit gravierender als eine Generalamnestie, sodass das Verfassungsverbot sie erst recht abdecken würde. Die praktische Konsequenz: Der König stünde nicht vor einem Gesetz unter vielen, sondern vor dem einzigen, das die Verfassung ihm ausdrücklich verwehrt.

Der König unterschreibt alles, was ihm vorgelegt wird – außer einer Sache

Der häufigste Einwand lautet, der König saniere jede ihm vorgelegte Gesetz ohne Murren. Manche erinnern daran, dass sein Vater 2004 das Gesetz gegen geschlechtsspezifische Gewalt ohne Einwände unterzeichnete, und ziehen daraus ein pessimistisches Fazit: Der Wortlaut gilt so viel, wie das Verfassungsgericht entscheidet. Andere halten dagegen, dass der Fall anders liege, denn hier gebe es keinen Interpretationsspielraum: Das Verbot sei ausdrücklich.

Die Debatte verwirrt sich mit dem Gegenzeichnungsrecht. Die Unterschrift des Königs geht mit der Verantwortung des Gegenzeichnenden einher, sodass die politische Kostenlast bei der Regierung läge. Wer fordert, dass er nicht unterschreibt, behauptet, der König hörte eher auf, König zu sein, als eine Amnestie zu sancieren; wer an eine Unterschrift glaubt, verweist darauf, dass sein tatsächlicher Spielraum null ist und das System darauf ausgelegt ist, dass er nie entscheiden muss.

Der Weg der Verfassungsreform und ihre Abkürzungen

Artikel 168 verlangt für eine Verfassungsreform zwei Drittel und einen langen, anspruchsvollen Prozess. Die technische Kritik weist darauf hin, dass sich der Titel X selbst mit Dreifünftelmehrheit reformieren lässt, sodass es genügen würde, die großen Parteien auf eine Linie zu bringen, um Beliebiges umzuschreiben. PP und PSOE zusammen kommen auf 258 Sitze, weit über den 233, die für zwei Drittel nötig sind.

Der eigentliche Verdacht lautet, der Text sei mit bewusster Mehrdeutigkeit formuliert worden, damit die Auslegung beim Verfassungsgericht läge. Die Antwort darauf ist dieselbe wie bei allen Problemen institutionellen Designs: Wenn die Norm die Tür nicht verschließt, öffnet sie jemand. Und wenn sie sie verschließt, sucht jemand das Fenster.

Was passiert, wenn der König die Sanction verweigert

Wenn der König nicht sanciert, tritt das Gesetz nicht in Kraft. Das diskutierte Szenario ist der Gang vor die Dritte Kammer des Obersten Gerichtshofs mittels einer verwaltungsgerichtlichen Klage – ein Weg, der einen politischen Konflikt in einen jahrelangen Rechtsstreit verwandeln würde. Derweil läuft der Gesetzgebungskalender weiter, und Neuwahlen erscheinen als Notausgang.

Manche behaupten, das alles sei Theater: Die Unabhängigkeitsbefürworter wüssten, dass die Amnestie nicht kommen wird, aber die Aufrechterhaltung des Konflikts bringe ihnen Wahlerfolge, und wenn sie scheitert, seien andere schuld. Offen bleibt die Frage, was mit dem Verschleiß einer Institution geschieht, die gezwungen ist, zwischen der Unterschrift unter etwas Verbotenes und dem Bruch des Gleichgewichts zu wählen.

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An einem Punkt bleibt die Analyse immer hängen: Die Verfassung verbietet dem König, Generalamnestien zu genehmigen, definiert aber nicht, was eine Amnestie ist. Und solange das niemand definiert, bleibt der Ball in der Luft.