Por qué revisar un PGOU tarda quince años y a quién beneficia
El post anterior cerraba con una cifra que merece su propio hilo:
revisar el Plan General de Valencia (vigente desde 1988) costaría, según el director técnico del plan,
unos quince años.
La frase está documentada en entrevista a Valencia Plaza del 2 de noviembre de 2025, y Escribano la repite en Economía 3 con otra formulación todavía más cruda: "
¿Cómo vamos a generar más suelo si modificar un plan general cuesta 12 años?".
No es una cifra retórica, es lo que tarda realmente, y conviene entender por qué tarda lo que tarda, porque ahí está el candado.
La maquinaria procedimental
La Comunitat Valenciana se rige por la LOTUP (Ley 5/2014, texto refundido por Decreto Legislativo 1/2021). Esta ley separa el planeamiento en dos niveles: el
Plan General Estructural, que aprueba la Conselleria competente en urbanismo, y el
Plan de Ordenación Pormenorizada, que aprueba el Ayuntamiento. Doble filtro para una revisión integral.
El procedimiento ordinario, sin atajos, tiene diez fases encadenadas:
— Borrador y documento inicial estratégico.
— Solicitud de inicio de evaluación ambiental al órgano ambiental.
— Consultas a administraciones afectadas y elaboración del documento de alcance (tres meses prorrogables).
— Versión preliminar del plan más estudio ambiental territorial estratégico.
— Información pública mínima de 45 días.
— Declaración Ambiental y Territorial Estratégica (DATE) por la Conselleria.
— Concertación interadministrativa (tres meses).
— Aprobación provisional por el Pleno municipal.
— Dictamen del Consell Jurídic Consultiu cuando hay cambios en zonas verdes (preceptivo por Ley 10/1994).
— Aprobación definitiva del PGE por la Conselleria y publicación en DOGV.
El plazo legal teórico de toda esta cadena es de dos a tres años.
El plazo real promedio documentado en ciudades grandes españolas es de diez a quince años.
La diferencia entre ambas cifras no es ineficiencia, sino el sumatorio de las oportunidades de bloqueo que cada fase genera.
La evidencia empírica
Valencia
PGOU vigente desde 1988.
Expediente de revisión del PGOU abierto en 2004 con Rita Barberá.
Aprobación provisional por el Pleno el 31 de mayo de 2013.
Segunda información pública del 24 de febrero de 2015.
22.517 alegaciones presentadas.
Cambio de gobierno municipal en mayo de 2015.
El nuevo equipo no retira formalmente la revisión, pero la deja morir.
En 2017 saca 9 de los 11 sectores recalificables.
En 2018, la Ley 5/2018 de la Huerta y el PAT de l'Horta blindan los suelos que iban a entrar al mercado.
En 2024, el gobierno de Catalá anuncia una "modificación de la ordenación pormenorizada", el parche que el propio concejal Juan Giner reconoce que no sustituye a la revisión pendiente.
Veintiún años de tramitación.
22.517 alegaciones gestionadas.
Cero metros cuadrados nuevos de suelo finalista incorporados al mercado por vía de revisión integral.
Castellón de la Plana
PGOU aprobado en 2000.
Anulado por sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2008 por modificaciones sustanciales no sometidas a nueva información pública.
Vacío normativo parcialmente cubierto con normas urbanísticas transitorias del Consell de 27 de febrero de 2015.
Nueva versión preliminar del PGE redactada en 2016, segunda información pública en 2020-2021, DATE en julio de 2021, y todavía sin aprobación definitiva.
Veinticinco años desde el plan de 2000 sin plan sucesor aprobado, diecisiete de ellos desde la sentencia que lo anuló. La ciudad lleva desde entonces en régimen jurídico transitorio, los últimos once bajo las normas del Consell de 2015.
Alicante
PGOU de 1987.
Intento de revisión 2003-2010 acaba judicializado en el caso Brugal (PGOU como pieza desgajada, sentencia de la Audiencia Provincial de julio de 2018). En enero de 2023 el Ayuntamiento adjudica por 285.608 euros los contratos de asistencia técnica para iniciar la redacción del nuevo PGOU.
Treinta y ocho años con el plan de 1987.
Redacción del nuevo apenas comenzada en 2023.
Madrid sigue con el PGOUM-97 (28 años vigente, con anulación parcial del Supremo en 2012 y salvado en revisión de 2013).
Barcelona vive del Plan General Metropolitano de 1976 mediante modificaciones puntuales. 49 años de un plan supramunicipal redactado bajo el franquismo.
Es el output del sistema en todas las grandes ciudades españolas. Cambia la ley, cambia la comunidad autónoma, cambia el partido en el ayuntamiento, y el resultado es el mismo.
Quién bloquea y por qué le compensa bloquear
Mancur Olson explicó la mecánica en 1965 con un libro corto y devastador titulado
The Logic of Collective Action: cuando los beneficios de una decisión son difusos y los costes están concentrados, el grupo pequeño con costes concentrados se organiza y prevalece sobre el grupo grande con beneficios difusos, porque el coste individual de organizarse excede el beneficio individual esperado.
Es el problema del polizón aplicado a la política regulatoria.
William Fischel lo aterrizó en el uso del suelo cuarenta años después (
The Homevoter Hypothesis, Harvard 2001): los propietarios de vivienda y suelo se convierten en votantes y litigantes hipervigilantes contra cualquier cambio regulatorio que devalúe su patrimonio, porque no pueden diversificarlo.
Aplicado al PGOU valenciano de 2026, el mapa de incentivos es nítido.
Del lado concentrado
- propietarios de suelo expectante cuyo valor presente depende del plan vigente.
- propietarios de inmuebles existentes cuya escasez sostiene los precios.
- gestores de PAI consolidados que prefieren negociar bajo el régimen actual antes que asumir reglas nuevas.
- las asociaciones sectoriales (APCV, APROVA, FEPROVA) que participan en mesas técnicas y emiten alegaciones agregadas.
- ayuntamientos cuya recaudación por IBI depende del valor catastral del parque existente.
Cifra estimada de actores con incentivos alineados contra la revisión: unos pocos miles.
Del lado difuso
- las familias que hoy no pueden comprar ni alquilar en Valencia.
- los jóvenes que se marchan al área metropolitana porque la capital los expulsa.
- los compradores futuros que ni siquiera saben que lo serán.
Cifra: cientos de miles, sin ninguna organización formal que defienda sus intereses en el procedimiento.
El procedimiento LOTUP no es neutral entre estos dos grupos. Cada fase adicional, cada informe sectorial preceptivo, cada plazo de alegaciones, cada dictamen consultivo, cada oportunidad de recurso contencioso, es un coste fijo para el grupo difuso y una oportunidad de litigio gratuita para el grupo concentrado.
Los quince años de Escribano no son un fallo técnico, son lo que el equilibrio de incentivos produce.
El
homevoter valenciano no necesita organizarse, el procedimiento ya lo hace por él.
Lo que técnicamente funcionaría
- Plazos máximos vinculantes para aprobación definitiva, con silencio administrativo positivo y compensación económica si se exceden.
Modelo Países Bajos bajo Omgevingswet, vigente desde 2024, con integración de evaluación ambiental y plan urbanístico en expediente único.
- Zonificación marco autonómica con clasificación residual urbanizable por defecto, salvo justificación expresa de protección.
Modelo Japón de zonificación nacional que impide al ayuntamiento bloquear oferta.
- Sustitución del régimen de alegaciones individuales ilimitadas por información pública estructurada con plazo único y revisión judicial concentrada en un único contencioso por revisión, no setenta procedimientos paralelos.
- Limitación legal del número de informes sectoriales preceptivos a tres o cuatro, con plazo perentorio y silencio favorable.
- Penalización fiscal automática del suelo urbanizable sin desarrollar tras un plazo.
Modelo RZLT irlandés del 3% anual sobre el valor de suelo zonificado y no construido.
Nada de esto es ciencia ficción.
Existe en países con sistemas legales comparables al español y
produce plazos de revisión de tres a seis años en lugar de doce a quince.
Por qué no va a ocurrir en España
- Los ayuntamientos pierden discrecionalidad sobre el ritmo de liberación de suelo. La discrecionalidad es lo que el sistema actual les garantiza y lo que los homevoters locales premian electoralmente.
- Las comunidades autónomas pierden margen de captación política mediante la DATE y los informes preceptivos. La intervención sobre el procedimiento es uno de los pocos instrumentos reales de poder territorial que les queda.
- Los propietarios de suelo expectante pierden el valor de la espera. Su capital se construyó precisamente sobre la promesa de que la administración tardaría décadas en cambiar de criterio.
- Los promotores consolidados pierden la ventaja del oligopolio procedimental. Cuando una revisión integral tarda quince años, sólo los actores con espalda financiera para esos plazos pueden operar. Una reforma que reduzca el plazo a cinco años abre el sector a nuevos entrantes, lo que los actuales no quieren.
- El gobierno central no tiene competencia urbanística directa para forzar plazos autonómicos. La Ley del Suelo estatal en tramitación 2025-2026 puede imponer mínimos, pero la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 fijó hace casi tres décadas que el urbanismo es competencia exclusivamente autonómica.
- La Comisión Europea exige reformas en el Semestre Europeo (Paquete de Primavera de 4 de junio de 2025:
"exhorta a culminar la reforma de la Ley del Suelo y a reducir los plazos de licencia"). La exhortación es eso, exhortación. No tiene poder coercitivo sobre el procedimiento autonómico.
Quien quiera votar mañana a un partido que prometa soluciones a la vivienda en esta legislatura está votando una imposibilidad administrativa estructural. No miente el político, miente el calendario.
Qué se puede hacer hoy
- Pedir en su ayuntamiento la fecha exacta del inicio formal de la próxima revisión integral del PGOU. No de modificaciones puntuales, no de adaptaciones de ordenación pormenorizada. Revisión integral con plazos.
- Comprobar en el portal de transparencia municipal cuántos expedientes de planeamiento llevan más de veinticuatro meses paralizados, y por qué.
- Si la decisión personal es de compra, asumir que el plazo realista para que llegue oferta significativa al mercado por vía de revisión integral del planeamiento es la década de 2035-2040, salvo cambio normativo nacional. Comprar al precio actual es asumir que ese bloqueo se sostiene otros veinte años. Es una apuesta legítima. Pero conviene saber qué se está apostando.
- Si la decisión es alegar en información pública, hacerlo de forma agregada con colectivo, no individual. Las 22.517 alegaciones individuales del PGOU de 2015 valenciano se gestionaron como ruido. Las alegaciones colectivas con respaldo técnico sí tienen poder.
- Asumir que el punto de palanca real no está en el expediente municipal, sino en la legislación autonómica (LOTUP y equivalentes) y en la nueva Ley del Suelo estatal en tramitación. Quien quiera incidir, ahí están las dos ventanas.
En resumen
21 años de tramitación. 22.517 alegaciones. Cero metros cuadrados nuevos.
Esto no es disfunción del sistema, es el output del sistema.
Cuando el director del plan vigente confiesa que revisarlo cuesta quince años, no está describiendo un retrat. Está describiendo una barrera de entrada, y las barreras de entrada se mantienen porque alguien gana al mantenerlas.
El déficit nacional que estima el Banco de España alcanza 700.000 hogares (Escrivá, Consejo General de Economistas, 22 de septiembre de 2025), con más del 50% concentrado en cinco capitales: Madrid, Barcelona, Valencia, Alicante y Málaga.
Las cinco ciudades comparten el mismo patrón procedimental. Los plazos no son distintos en Madrid, en Barcelona o en Málaga.
Si una norma autonómica de 2014 produce el mismo resultado que una norma estatal de 1976, lo que estamos midiendo no es la norma, es
la estructura de incentivos.
Corregido el 13 de septiembre de 2026: escribí que los veinticinco años iban desde la anulación del PGOU y no es así. La sentencia del Supremo es de diciembre de 2008, así que desde la anulación son diecisiete; los veinticinco se cuentan desde el plan de 2000. El argumento no cambia. La corrección queda anotada en el registro de enmiendas del hilo.
