España tiene 2,7 millones de empleados públicos en las administraciones autonómicas y locales, y el coste medio por funcionario varía de forma notable según la comunidad en la que trabaje. El modelo de financiación, las transferencias del Estado, la estructura de personal heredada y, sobre todo, la generosidad con la que cada gobierno regional ha negociado los convenios colectivos determinan cuánto paga el contribuyente por cada empleado en nómina. La diferencia entre la comunidad más cara y la más barata puede superar los 15.000 euros anuales por trabajador, una cifra que, multiplicada por decenas de miles de funcionarios, se convierte en un agujero presupuestario de proporciones considerables.
El debate sobre el coste del sector público autonómico lleva años en la agenda política española sin que nadie se haya atrevido a tocarlo de verdad. Cada vez que un gobierno central intenta hablar de racionalización del empleo público, los sindicatos paralizan la conversación y los partidos regionales, de cualquier color, se ponen de acuerdo en una sola cosa: que sus funcionarios no son el problema. El resultado es un mapa de España en el que el esfuerzo fiscal del ciudadano para sostener la administración varía enormemente según en qué lado de una frontera autonómica viva, aunque el servicio que reciba a cambio no siempre guarde proporción con lo que paga.
Para entender estas diferencias hay que mirar más allá del número bruto de empleados públicos. Lo relevante no es cuántos funcionarios tiene una comunidad, sino cuánto gasta en personal por habitante y cuál es el coste unitario de cada puesto. Ahí el análisis se vuelve incómodo, porque algunas comunidades con menos población, y por tanto con menos base fiscal, mantienen estructuras de personal sobredimensionadas que solo se sostienen gracias a las transferencias del Estado central. El contribuyente de Madrid o Cataluña financia, vía Fondo de Compensación Interterritorial, parte de la nómina de funcionarios en regiones que no podrían pagarla con sus propios ingresos.
Los datos sobre gasto en remuneración de asalariados de las administraciones públicas autonómicas, elaborados a partir de las liquidaciones presupuestarias publicadas por el Ministerio de Hacienda, permiten construir un ranking que pocas veces se presenta con esta claridad. No porque los datos estén ocultos, están en la web del ministerio y cualquiera puede buscarlos, sino porque presentarlos de forma comprensible requiere un trabajo de normalización que los medios generalistas rara vez hacen. Este artículo lo hace.
El ranking: Quién paga más y quién paga menos
Si se calcula el gasto en personal de cada administración autonómica dividido por el número de habitantes, el resultado revela disparidades que van mucho más allá de lo que justificaría cualquier diferencia en el coste de vida regional. Las comunidades forales, País Vasco y Navarra, encabezan históricamente el gasto por habitante en empleo público, aunque en su caso el argumento del concierto económico actúa como escudo retórico permanente: gestionan más competencias y recaudan sus propios impuestos, así que el gasto es mayor porque los ingresos también lo son. Dicho esto, el coste por funcionario en el País Vasco supera con claridad la media nacional, con retribuciones complementarias y acuerdos sindicales que ninguna otra comunidad ha podido, o querido, replicar.
Fuera del régimen foral, Madrid y Cataluña presentan un gasto por habitante en personal público relativamente contenido en relación con su tamaño y la complejidad de sus servicios, no porque sean modelos de austeridad, sino porque la escala les permite distribuir el coste entre una base de contribuyentes mucho más amplia. El problema real aparece en comunidades medianas y pequeñas que han construido estructuras administrativas propias sin tener masa crítica suficiente para amortizarlas. Extremadura, Castilla-La Mancha y, en menor medida, Castilla y León presentan ratios de empleo público sobre población activa que duplican los de las comunidades más densamente pobladas, con el agravante de que sus economías privadas no generan los ingresos fiscales necesarios para sostenerlos.
Canarias y Baleares ocupan una posición peculiar en este mapa: son comunidades con alta actividad turística y, por tanto, con ingresos fiscales estacionales, pero han desarrollado administraciones autonómicas con un volumen de personal que en los años de crisis demostró ser muy difícil de ajustar. El coste por funcionario en ambos archipiélagos se sitúa por encima de la media nacional, en parte por los complementos de insularidad que se aplican a determinadas categorías de empleados públicos, lo que añade una capa de gasto estructural difícil de reducir sin modificar legislación específica.
Qué determina que un funcionario cueste más en una comunidad que en otra
La retribución de un funcionario autonómico tiene varios componentes: el sueldo base, igual para todos los funcionarios del mismo grupo en toda España; los trienios, que tampoco varían entre comunidades; y los complementos específicos y de destino, que sí son competencia de cada gobierno autonómico y que representan la palanca principal a través de la cual unas comunidades han inflado el coste de su personal por encima de otras. Ahí es donde la negociación colectiva y la presión sindical han marcado la diferencia durante décadas. Las comunidades que llegaron a acuerdos más generosos en los años de bonanza económica, entre 2000 y 2008, arrastraron esos compromisos incluso durante los recortes de 2012 y 2013, cuando el gobierno central obligó a reducir la paga extra de Navidad pero no pudo tocar los complementos autonómicos.
A esto se suma la antigüedad media de las plantillas. Las comunidades con mayor porcentaje de funcionarios en los tramos superiores de la escala retributiva, básicamente las que llevan más tiempo sin renovar plantillas y tienen pirámides de edad muy envejecidas, pagan más por el mismo puesto que una comunidad que ha incorporado personal más joven en los últimos años. Extremadura y Castilla y León tienen algunas de las plantillas autonómicas más envejecidas de España, lo que se traduce en un coste salarial medio por empleado superior al de comunidades con estructuras de personal más jóvenes, como Murcia o La Rioja.
El tercer factor es la ratio de personal eventual y de confianza, los llamados «asesores» y «coordinadores» que pueblan los gabinetes de los consejeros autonómicos, que no aparece en las estadísticas de empleo público ordinario pero sí en las partidas de gasto en personal. Este colectivo, que en teoría debería ser reducido y temporal, ha crecido de forma constante en casi todas las comunidades con independencia del signo político del gobierno, y su coste unitario es habitualmente superior al de un funcionario de carrera equivalente porque no está sujeto a las mismas restricciones retributivas.
Lo que los presupuestos no dicen pero los números revelan
Hay un dato que pocas veces aparece en el debate político y que merece atención: el porcentaje del presupuesto autonómico destinado a gasto en personal. En algunas comunidades, más del 40% del gasto total consolidado, incluyendo sanidad y educación, que son intensivas en mano de obra, corresponde a remuneración de empleados. Esto no es necesariamente malo si el servicio que se presta es de calidad, pero sí limita de forma estructural la capacidad de inversión en infraestructuras, tecnología o políticas sociales no vinculadas al empleo directo. Una comunidad que gasta cuatro de cada diez euros en nóminas tiene muy poco margen para invertir en el resto.
La comparación con Europa añade perspectiva. Según los datos de Eurostat sobre empleo en el sector público como porcentaje de la población activa, España se sitúa por debajo de la media de la Unión Europea en términos globales, lo que suele usarse como argumento para defender que el empleo público español no es excesivo. El problema es que esa media europea incluye a países con sistemas federales maduros, Alemania y Austria entre ellos, donde la distribución del personal entre niveles de gobierno es mucho más eficiente que en España, donde la duplicación de competencias entre la administración central, las autonómicas y las locales genera solapamientos que ninguna reforma ha querido resolver en serio.
Qué puede hacer el contribuyente con esta información
La respuesta honesta es que, individualmente, poco. El contribuyente no elige cuántos funcionarios tiene su comunidad autónoma ni cuánto cobran. Sí puede, en cambio, exigir que esta información sea visible y comparable, algo que actualmente no lo es: el Ministerio de Hacienda publica los datos de liquidación presupuestaria, pero no elabora rankings de coste por funcionario ni de eficiencia del gasto en personal, porque hacerlo sería políticamente incómodo para todos los gobiernos, incluido el central. Las organizaciones de la sociedad civil y los medios especializados son los únicos que cruzan estos datos, y lo hacen con recursos limitados.
Lo que sí tiene sentido hacer es leer los presupuestos autonómicos con esta lente antes de las elecciones regionales. Cuando un gobierno autonómico promete nuevas contrataciones de personal como medida estrella de su programa, la pregunta pertinente no es cuántos funcionarios se van a contratar sino cuánto va a costar cada uno al año, qué servicio concreto va a prestar y durante cuántos años va a comprometer el presupuesto de la comunidad. Son preguntas incómodas que los candidatos prefieren no responder y que los periodistas pocas veces formulan, pero son exactamente las que un contribuyente informado debería hacer.
El coste de un funcionario no es una estadística para economistas. Es la cantidad exacta que sale cada año de los impuestos de los ciudadanos de una comunidad para pagar un puesto de trabajo en la administración pública. Que ese puesto sea necesario, que esté bien dimensionado y que el servicio que presta justifique su coste son preguntas que España lleva décadas aplazando, y el precio de ese aplazamiento lo pagan, como siempre, quienes no tienen sindicato que los defienda ni partido que los proteja.