2.2 Breve historia de la política de vivienda en España

2.2.1 La creación del parque de viviendas en España. La época del desarrollismo.

En España la construcción masiva de vivienda se produce casi dos décadas después que en los países del norte de Europa. Los primeros planes de vivienda redactados formaban parte de los Planes de Desarrollo Económico y Social que se llevaron a cabo durante la última época del franquismo. En aquel momento el principal objetivo era cubrir la necesidad de vivienda de forma genérica: el parque de viviendas era demasiado pequeño y se iniciaban una serie de procesos sociales, como la emigración campo-ciudad, a los que había que dar respuesta de forma inmediata. Estos planes recogen una estimación del número de viviendas necesarias para albergar a la población española y fijan unos objetivos para la construcción de viviendas tanto libres como sociales. Al terminar la dictadura, el principal objetivo se había cumplido. El tamaño del parque de viviendas se considera un tema menor, pasando a ser prioritario garantizar el acceso a la vivienda a los hogares y personas con menos recursos a través de la construcción de viviendas protegidas. Por tanto, la construcción masiva de viviendas, que en Europa duró aproximadamente tres décadas, en España se concentró entre 1964 y 1976, es decir un tercio del tiempo empleado en Europa.

Paralelamente a la puesta en marcha de los Planes de Desarrollo Económico y Social se aprueba una nueva ley sobre arrendamientos urbanos en 1964, que mantuvo la congelación sobre los alquileres. Este régimen de tenencia no era, por tanto, un objetivo de la política de vivienda y todas las viviendas que se construyeron durante esos años estaban destinadas a ser ocupadas por sus propietarios.

El Plan de Vivienda 1961-1976 tiene como objetivo apoyar la construcción de viviendas como una de las alternativas para el despegue económico del país. Y esta decisión de fomentar la construcción de viviendas como motor económico, que se repite constantemente desde los años 60 hasta el día de hoy, es un factor determinante en la política de vivienda en España, y marca la principal diferencia con el resto de países analizados.

La inclusión de este plan en los Planes de Desarrollo Económico y Social determina no sólo la vinculación del sector de la construcción con el desarrollo económico del país, sino también con la industria del turismo. En 1963 se aprueba la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional, cuyo objetivo es única y exclusivamente dar cabida a los complejos hoteleros eliminando las competencias de los municipios, que ven en esta medida un problema y a la vez una oportunidad de aumentar su recaudación y la riqueza del municipio (González Berenguer, 1979; Parejo, 1979; Nasarre, 1972).

La emigración campo-ciudad, el incremento de las rentas familiares y la política de vivienda, que pretende hacer de cada español un propietario, provocan el aumento de la demanda de viviendas. En el periodo 1961-1976 se construyen muchas más viviendas de las que el plan señalaba como necesarias, pero en régimen libre, quedando el número de viviendas protegidas construidas por debajo de las determinaciones del plan (De Pedro, 2000). Es en este momento en el que se produce el gran aumento de viviendas vacías y secundarias[8]. Cuando sobreviene la crisis del petróleo, la carencia en materia de vivienda sólo afecta a unos pocos, los más desfavorecidos, y la capacidad de construcción en esta época se reduce considerablemente no sólo por la coyuntura económica sino por la situación política por la que atraviesa España.

2.2.2 La década de los 80

El siguiente plan de vivienda (Plan trienal 1981-1983) vuelve a plantear dos objetivos de la misma naturaleza: el descenso del paro y dar cobertura a esa parte de la población que no había podido optar a una vivienda durante la época del desarrollismo. Pero el plan vuelve a fracasar, manteniendo de forma endémica un porcentaje de población sin acceso a la vivienda. La mala situación económica incrementa la demanda de viviendas sociales que van siendo acaparadas por clases más acomodadas con mayor capacidad para obtener un crédito. Por otro lado no existen previsiones desde el punto de vista de la localización, de modo que muchas de las viviendas que se construyen no son necesarias (De Pedro, 2000).

A pesar de que el Plan cuatrienal 1984-1987 incluye medidas que intentan acercar la política de vivienda en España a la coyuntura europea, como el fomento de la rehabilitación, la entrada en el Mercado Común europeo vuelve a ser una excusa para intentar impulsar el desarrollo del país a través de la industria de la construcción. En 1985 se aprueba el Decreto Boyer (Real Decreto Ley 2/1985, de 30 de Abril, sobre medidas de política económica) cuya intención es la de «sentar las bases para un crecimiento estable y duradero de la economía española como condición necesaria para crear empleo». Dentro de una serie de medidas económicas cuyos objetivos son «estimular el consumo privado y la inversión, fomentar el empleo e impulsar el sector de la construcción», aparecen dos de vital importancia en materia de vivienda: la desaparición de la congelación de los alquileres y la desgravación en vivienda cualquiera que sea su destino final, es decir, tanto si se usa como si se deja vacía. («la deducción por adquisición de vivienda es el segundo mecanismo de incentivo accesible a cualquier persona física, con un componente nítidamente definido, de expansión del sector de la construcción») (Exposición de motivos, Real Decreto Ley 2/1985). Como resultado de esta medida, entre 1981y 1991 el parque de viviendas secundarias se incrementó en un 43%.

La congelación de los alquileres, establecida por ley en 1946, fue una medida de frecuente aplicación en todos los países europeos después de la Guerra. Las principales causas fueron: la escasez de viviendas existente y la imposibilidad de dar una solución rápida a la falta de materiales y de mano de obra que condicionaban la ampliación y reparación del parque existente. Este déficit de viviendas podía provocar procesos de especulación con la consiguiente expulsión de la población que residía en ellas. Esta medida tuvo consecuencias nefastas en todos los países que la aplicaron: el paulatino deterioro del parque en alquiler, la desmesurada subida de los precios, y la expulsión de la población de escasos recursos que, ante el proceso de especulación, se ve obligada a desplazarse a zonas adecuadas a su poder adquisitivo, muchas veces con similares características al lugar de origen, trasladando así el problema en el espacio y en el tiempo.

A pesar de ser una situación común en todos los países desarrollados, existe una diferencia fundamental en España. Mientras que el norte de Europa se fue dotando de un parque de viviendas público en alquiler, el Gobierno de Franco diseñó el parque social para ser ocupado por propietarios, y aunque la descongelación de los alquileres se produce en todos los casos en momentos similares, con una coyuntura económica óptima en la que no tiene sentido mantener esta situación, el punto de partida no es el mismo. Por un lado existía en Europa una cultura de la promoción privada y pública de viviendas en alquiler y un sector económico consolidado funcionando en el mercado que podía reaccionar en relativamente poco tiempo a las nuevas demandas surgidas como consecuencia de la expulsión de la población. Por otro lado, la existencia de un abundante patrimonio gestionado por los entes públicos y privados garantizaba la posibilidad de alternativas para la población, que era capaz de percibir el alquiler como una oportunidad más, no como la única salida a un problema de insolvencia económica. Aunque la descongelación de los alquileres supuso la subida astronómica de los precios en todos los países, el resultado final no fue el mismo.

2.2.3 La década de los 90

Entre 1998 y 2003, se aprueban una serie de medidas que recrudecen aún más la situación y que vuelven a reincidir en el mismo objetivo: impulsar la economía española mediante el sector de la construcción. Casi todas las ayudas diseñadas durante esta época tienen como destino una clase media capaz de invertir sus ahorros en la compra de una vivienda, olvidando por completo los problemas de acceso de los más desfavorecidos. En 1998, se elimina la desgravación por el alquiler de la vivienda en el IRPF, manteniendo la desgravación por la compra y optando de nuevo por la estrangulación dentro de las formas de acceso a la vivienda. Es decir, se penaliza fiscalmente el alquiler frente a la compra de vivienda, penalización que sufren las familias de menores recursos. Se ponen en marcha las Cuentas Ahorro Vivienda para menores de 35, que garantizan unos intereses por encima del mercado y garantizan la desgravación fiscal siempre que dicho ahorro se destine a la compra de vivienda en un plazo inferior a 4 ó 6 años. Como medida para regular el precio del suelo, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones define como urbanizable todo aquel suelo no urbanizado que no tenga especiales características para su protección. Como consecuencia, la construcción de vivienda libre, su compra y su precio se disparan.

2.3 Política de vivienda en España en el contexto europeo

La relación existente entre la industria de la construcción y el desarrollo económico de un país es descrita por Ramón Tamames (1986), que señala que en España dicha industria representa el 15% del producto industrial, el 5% del producto interior bruto y proporciona trabajo a más del 10% del total de la población activa. No es el único autor que señala la importancia del sector en la marcha global de la economía, y su influencia en los periodos de crisis y bonanza económicas.

La importancia del sector no viene sólo definida por su peso cuantitativo directo en relación al PIB, la FBC o el empleo, sino a la relación que mantiene con otros sectores o sobre el ciclo económico. Así, participa aproximadamente en el 8% del VABpm (Valor Añadido Bruto por millón), y en más del 9% del empleo total. Por otro lado tiene importantes efectos de arrastre sobre otras ramas, como la industria de materiales de construcción, y de bienes de equipamiento del hogar. Por tanto, su actividad tiene elevados efectos multiplicadores y un gran impacto en el ciclo.

González Moreno, 1998

La construcción de viviendas es sólo parte de esta industria, pero tanto su peso como su influencia sobre la economía no es nada desdeñable. Dentro de las políticas económicas de los sucesivos gobiernos españoles, el impulso de la construcción de viviendas será una constante que ha influido de manera perversa sobre la formación de la estructura del parque actual. En todos los planes de vivienda aprobados los objetivos pretendidos por parte de los diversos gobiernos tienen doble naturaleza: por un lado, se presentan como la forma de satisfacer la demanda social existente, paliando la necesidad de vivienda; por otro, este propósito va siempre acompañado de objetivos económicos globales ajenos a la política de vivienda[9]. Este fenómeno, que será el origen de los grandes problemas a los que está sometido el parque en la actualidad, está reflejado en muchos de los manuales de economía.

La política de vivienda seguida en España ha perseguido diversos objetivos. En primer lugar y como es lógico, satisfacer la necesidad social reflejada en los diferentes censos y estudios elaborados al respecto. Pero también se han marcado fines diferentes debido al gran peso que el sector tiene en la economía nacional, su comportamiento cíclico y su importancia en la generación de empleo.

Esta política ha experimentado algunos cambios a lo largo del tiempo, desde las orientaciones de los años setenta en las que hay un gran estímulo por parte de las autoridades económicas a las nuevas construcciones, pero sin apenas tener en cuenta los aspectos relacionados con el urbanismo y el impacto ambiental, hasta los planteamientos más recientes en que aumenta la importancia otorgada a la calidad, a la rehabilitación y al estímulo de la demanda (a través de desgravaciones fiscales o primas a los tipos de interés).

González Moreno, 1998

Como hemos visto, mientras que en Europa conseguir un parque de viviendas adecuado a las necesidades de la población y reorientar los objetivos de la política costó casi 30 años, en España el proceso se produjo mucho más tarde y con mucha más rapidez. Las aspiraciones del país en ese momento estaban orientadas hacia el desarrollo económico. Mientras que en Europa el proceso fue más lento y acompasado, y la evolución se produjo en una región mucho más amplia, España afrontó el reto sola, y encaminó todas sus decisiones, las de calado social también, hacia un rápido desarrollo económico. Por tanto, mientras el objetivo de los países europeos estuvo orientado a la búsqueda de un bienestar social en sí mismo, en España dicho bienestar se confundió con el mero desarrollo económico. Algunas de las decisiones tomadas en ese momento transforman profundamente la estructura del parque y, a pesar del tiempo transcurrido, siguen definiendo la situación actual:

-Se fomentó el acceso a la vivienda en propiedad, frente a los modelos europeos que diversificaron las formas de acceso, al menos en sus inicios.

-No se planteó la creación de un parque de viviendas social gestionado directamente por la administración pública o por entidades sin ánimo de lucro, sino que se pasó directamente a la construcción y venta directa de las viviendas protegidas.

-No se aprovechó el momento de crecimiento económico para afrontar el problema de la congelación de los alquileres, con el consiguiente deterioro del parque.

Es verdad que en los siguientes 40 años, la política podría haber sido reorientada. Sin embargo, como ya hemos visto, en diversos momentos en los que era necesario apostar por un repunte de la economía[10], los distintos Gobiernos vuelven a apostar por el impulso de la construcción residencial como motor económico.

Cuando los objetivos de los planes de vivienda son tan dispares, se está poniendo en juego el valor de uso de la vivienda, en beneficio de su valor de cambio. La vivienda se transforma en objeto de inversión, los precios aumentan a mayor ritmo que el poder adquisitivo de la población y aparece un sector del parque cuyo fin no es el de ser utilizado sino que se ha transformado en objeto de acumulación. Paralelamente a este proceso la población más desfavorecida va quedando al margen.

La vivienda puede considerarse tanto un bien de consumo como de inversión. No es un producto homogéneo sino que su elevada heterogeneidad da lugar a una gran segmentación del mercado, que se aprecia especialmente en su dimensión espacial. Los factores que influyen en la demanda son tanto de carácter demográfico (crecimiento de la población, estructura de edades, etc), económico (nivel de renta, tipo de interés, etc.) y social (estructura familiar, social, etc.). Por su parte, la oferta es función del precio y los costes, que incluyen el suelo, la propia construcción (coste y materiales) y la actividad de promoción inmobiliaria.

González Moreno, 1998

Bajo esta premisa, la política de vivienda ha utilizado la construcción como motor de crecimiento tanto en los momentos de bonanza, como de crisis económica. La doble intencionalidad de los planes y políticas de vivienda acaba haciendo depender la coyuntura económica del sector de la construcción, muy sensible a los momentos de crisis. En periodos de bonanza, el aumento de las rentas familiares genera un aumento de la demanda que inclina la balanza hacia la construcción de viviendas libres, ignorando las necesidades de la población sin acceso a las mismas y provocando un aumento de los precios que repercute también sobre el precio de las viviendas de régimen protegido[11], dando lugar a una espiral de especulación que sólo para cuando sobreviene un periodo de crisis. En estos periodos, el Gobierno intenta rehacer la política, pero de nuevo son las clases más acomodadas, con mayor facilidad para optar a créditos hipotecarios[12], los que acaparan las viviendas que se construyen. El sistema de ayudas empleado por el Estado para la construcción de viviendas protegidas no compensa en momentos de bonanza económica, ya que los rendimientos por la construcción de viviendas libres superan con creces la rentabilidad de las viviendas sociales. De este modo, sea cual sea la coyuntura económica, parece haber una tendencia a que las viviendas se desvíen hacia la población de más renta, quedando el sector de la población más desfavorecida al margen del acceso a las mismas, a pesar de la existencia de un parque lo suficientemente grande como para dar cabida a toda la población residente en España. Esta situación perpetúa una demanda oculta de viviendas, mientras que gran cantidad del stock que sale al mercado se desvía hacia la inversión, creándose así un parque infrautilizado.

Paralelamente, la situación del parque en alquiler, única alternativa para algunos sectores de población, es mucho peor que el parque en propiedad. La congelación de los alquileres y los incentivos fiscales a la compra van convirtiendo el parque de viviendas en alquiler en residual, manteniéndose como la alternativa para aquellos hogares cuyos recursos no les permiten acceder a la propiedad. Una política basada en un sólo régimen de tenencia, la propiedad, desanima tanto a los inversores potenciales como a los dueños de las viviendas sin uso, de modo que el parque en alquiler va reduciéndose en número y está en peores condiciones. Desaparecen posibilidades de elección del régimen de tenencia que en determinadas ocasiones son la opción demandada: divorcios, movilidad de la población por trabajo, emancipación de los jóvenes.

Además de mediante instrumentos como la fiscalidad, la política de vivienda se ha regulado a través de herramientas urbanísticas que, actualmente, están muy lejos de conseguir un consumo de suelo moderado y un desarrollo de la ciudad acorde con las necesidades reales que garanticen el acceso a la vivienda. El crecimiento urbano y la construcción de viviendas no guardan ninguna relación con las necesidades de la población. Se siguen aprobando planes generales que proponen crecimientos desmedidos respecto a la población y al número de viviendas existente. No existen apenas limitaciones legales que impidan macizar el territorio y las restricciones al crecimiento surgen de ámbitos ajenos al urbanismo. El crecimiento urbano queda sólo limitado por las áreas naturales protegidas, quedando otros problemas como garantizar el suministro de energía o agua como meros problemas técnicos y de inversión económica.

No sólo se construyen más viviendas de las precisas en número, sino que ni siquiera se garantiza que su uso, su precio y a veces su tipología o ubicación vayan a ser las que correspondan a estas necesidades reales. Son el mercado y la demanda, muchas veces basada en la inversión y no en el uso, los que deciden qué, cuánto y cómo se construye, y ni la legislación urbanística, ni los planes de vivienda, ni los incentivos fiscales, ni los planes generales están diseñados para contrarrestar las decisiones del sector inmobiliario. Es el mercado el que decide el tipo de cliente al que va dirigido el producto inmobiliario. Mientras parte de la población tiene serias dificultades para acceder a la vivienda, la estructura legal vigente y el motor económico del mercado hacen más sencillo y más rentable la promoción de viviendas de lujo o viviendas secundarias asociadas a campos de golf que la construcción de viviendas asequibles.

Ante el desmedido desarrollo urbano de los últimos años que ha recrudecido el problema de acceso de determinados sectores de población, la nueva ley estatal del suelo obliga a reservar suelo para la construcción de viviendas con algún tipo de protección (art. 10.1.b, Real Decreto Legislativo 2/2008). Pero la reserva de suelo no significa el desarrollo de éste, por lo que el mercado sigue teniendo capacidad de poner en marcha aquellas promociones que le resulten más rentables según el ciclo económico. Por otro lado, la estandarización de una cifra global para todo el territorio con un destino ambiguo, vivienda con algún tipo de protección, reincide en la falta de análisis de las necesidades reales de cada territorio.

La reserva de suelo tampoco afronta otro de los problemas que persisten en las ciudades actuales: la segregación espacial y la formación de enclaves de población socialmente excluida. La apuesta por un parque de viviendas en propiedad y el abandono sistemático de las viviendas en alquiler han propiciado la construcción de una ciudad en la que los habitantes están organizados por su capacidad de renta. El precio de la vivienda no depende tanto de sus características físicas como de la zona urbana en la que está ubicada (Roch Peña, 2003). Frente al desmedido desarrollo urbano y la construcción de viviendas de lujo vinculadas a campos de golf, siguen existiendo enclaves con graves deficiencias urbanas y un parque de viviendas en mal estado en los que residen habitantes de bajos recursos económicos y con problemas sociales. Reducir el problema del acceso a la vivienda a ayudas económicas y reservas de suelo perpetúa el modelo existente, que segrega económicamente y socialmente a la población y construye para quien puede pagar, no para quien lo necesita. No existen herramientas que fomenten la cohesión social y el desarrollo de una ciudad heterogénea, y los objetivos del mercado, y muchas veces de los poderes públicos, están lejos de afrontar este tipo de retos.

Iniciado por Nixon

No sólo se construyen más viviendas de las precisas en número, sino que ni siquiera se garantiza que su uso, su precio y a veces su tipología o ubicación vayan a ser las que correspondan a estas necesidades reales. Son el mercado y la demanda, muchas veces basada en la inversión y no en el uso, los que deciden qué, cuánto y cómo se construye, y ni la legislación urbanística, ni los planes de vivienda, ni los incentivos fiscales, ni los planes generales están diseñados para contrarrestar las decisiones del sector inmobiliario. Es el mercado el que decide el tipo de cliente al que va dirigido el producto inmobiliario. Mientras parte de la población tiene serias dificultades para acceder a la vivienda, la estructura legal vigente y el motor económico del mercado hacen más sencillo y más rentable la promoción de viviendas de lujo o viviendas secundarias asociadas a campos de golf que la construcción de viviendas asequibles.

Iniciado por Nixon

No sólo se construyen más viviendas de las precisas en número, sino que ni siquiera se garantiza que su uso, su precio y a veces su tipología o ubicación vayan a ser las que correspondan a estas necesidades reales. Son el mercado y la demanda, muchas veces basada en la inversión y no en el uso, los que deciden qué, cuánto y cómo se construye, y ni la legislación urbanística, ni los planes de vivienda, ni los incentivos fiscales, ni los planes generales están diseñados para contrarrestar las decisiones del sector inmobiliario. Es el mercado el que decide el tipo de cliente al que va dirigido el producto inmobiliario. Mientras parte de la población tiene serias dificultades para acceder a la vivienda, la estructura legal vigente y el motor económico del mercado hacen más sencillo y más rentable la promoción de viviendas de lujo o viviendas secundarias asociadas a campos de golf que la construcción de viviendas asequibles.

Iniciado por NCB

Me gustaría saber que responden los defensores del liberalismo respecto a este punto...